La sociedad dominicana enfrenta numerosos desafíos en materia de desarrollo sostenible, pero pocos ilustran con tanta claridad las dificultades del diseño de políticas públicas como las que plantea la gestión de los residuos sólidos. No se trata únicamente de un problema ambiental. El manejo inadecuado de los residuos genera costos económicos, sociales y ecológicos crecientes que afectan particularmente a un territorio insular altamente vulnerable, donde la calidad ambiental constituye, además, un activo estratégico para el desarrollo en sectores clave como el turismo o la salud pública. Recordemos que durante mucho tiempo en el municipio de Haina se concentró uno de los puntos de mayor contaminación por plomo del mundo, como resultado del manejo inadecuado de residuos altamente contaminantes. Igual basta con recordar el alto grado de contaminación de nuestras grandes cuencas medias y bajas, sobre todo en los entornos urbanos, como ocurre con el Yaque del Norte a su paso por Santiago o con los ríos Isabela y Ozama en el Gran Santo Domingo, por mencionar solo dos casos.
Antes incluso de discutir el nivel de las contribuciones, existe una pregunta previa que debería haber guiado todo el proceso legislativo: ¿cuánto cuesta realmente implementar un sistema moderno de gestión integral de residuos sólidos en la República Dominicana? Mientras esa pregunta permanezca sin respuesta pública, resulta difícil evaluar si el país recauda demasiado, demasiado poco o simplemente de manera ineficiente.
La discusión pública sobre la reciente modificación de la Ley 98-25 ha estado dominada por el debate en torno a los nuevos montos de la contribución especial para la gestión integral de residuos. Empresas, gremios y autoridades han centrado sus posiciones en si los incrementos son excesivos, insuficientes o afectan la competitividad. Sin embargo, esta discusión pasa por alto una pregunta mucho más importante desde la perspectiva de la economía pública y la economía ambiental: ¿qué proporción de cada peso recaudado se traduce realmente en una mejora efectiva de la gestión de los residuos sólidos? Esta pregunta trasciende el monto de la contribución. Obliga a examinar la racionalidad económica del sistema en su conjunto, tal como se propone en el marco de la referida ley: cómo se determinaron las tarifas, si existe correspondencia entre los recursos recaudados y las necesidades reales del sector, cuáles son los costos de operar la arquitectura institucional creada por la ley y, finalmente, si existen mecanismos que garanticen que los recursos se transformen en mejores servicios ambientales. Toda política pública que moviliza miles de millones de pesos debería poder responder estas preguntas con evidencia empírica y un análisis económico riguroso.
El primer aspecto que llama la atención es la aparente ausencia de una memoria económica que fundamente la estructura del nuevo tarifario. La rapidez con que el tarifario ha sido modificado en sucesivas versiones constituye, un indicio de una debilidad metodológica. Cuando un instrumento económico descansa sobre un modelo sólido de costos y una memoria económica transparente, las modificaciones suelen responder a nueva evidencia técnica y no a sucesivos procesos de negociación política. El ya técnicamente cuestionable principio de una contribución basada en los ingresos anuales de las empresas abre la puerta a su cuestionamiento técnico y evidencia las debilidades del proceso. No sé si se conoce algún estudio que explique por qué los tramos de ingresos definidos corresponden a esos niveles específicos de contribución en relación con la estimación de la generación de residuos. Desde la teoría económica, una contribución ambiental debería basarse en una estimación rigurosa de los costos que pretende financiar y de las externalidades que busca corregir. Esto implica conocer, entre otros elementos, el costo nacional de la recolección, transporte, transferencia, tratamiento, valorización y disposición final de residuos, así como la distribución territorial de dichos costos, incluidas las diferencias sectoriales en la generación de residuos. De igual modo, la composición física de los residuos en los distintos sectores económicos; así como los beneficios ambientales esperados de las inversiones financiadas.
Asimismo, un análisis económico serio debería responder preguntas fundamentales, como: ¿cuál es la brecha anual de financiamiento del sistema nacional de gestión de residuos? ¿Qué porcentaje de dicha brecha corresponde cubrir razonablemente mediante contribuciones empresariales? ¿Cuál es exactamente la meta de recaudación del sistema y cómo se determinó? ¿Qué relación existe entre el volumen de ventas de una empresa y la cantidad o la peligrosidad de los residuos que genera? ¿Qué análisis de la incidencia económica se realizó en los distintos sectores productivos? La literatura sobre instrumentos económicos para la gestión ambiental muestra que las tarifas suelen basarse en criterios de generación efectiva de residuos, costos marginales del servicio, responsabilidad extendida del productor o en estimaciones explícitas de externalidades. La utilización exclusiva del nivel de ingresos como variable de cálculo constituye, por tanto, una aproximación indirecta cuya justificación económica debe demostrarse y no simplemente asumirse.
Una empresa mediana dedicada al desarrollo de software o a servicios jurídicos puede facturar más que una empresa manufacturera o agroindustrial de tamaño similar y, sin embargo, generar apenas una fracción de los residuos sólidos de esta última. Si ambas terminan sujetas a contribuciones similares únicamente por su nivel de ingresos, resulta legítimo preguntarse si el instrumento refleja realmente el principio de “quien contamina paga” o si, simplemente, refleja la capacidad económica del contribuyente.
La segunda dimensión del debate se refiere a los costos de transacción y a la eficiencia institucional. Toda arquitectura institucional genera costos de transacción: elaboración de reglamentos, procedimientos administrativos, sistemas de control, procesos de contratación, supervisión técnica, auditorías, rendición de cuentas y coordinación entre organismos públicos. Estos costos son inevitables, pero su magnitud determina en gran medida la eficiencia del sistema, por lo que sería más que oportuno que los promotores de la norma muestren los estudios económicos en los que se sustenta todo este proceso de cambios y ajustes del tarifario. La norma introduce, además, una arquitectura institucional en la que interactúan ministerios, gobiernos locales, gestores autorizados, la Dirección General de Impuestos Internos y el Fideicomiso DO Sostenible, entre otros actores. Desde una perspectiva económica resulta legítimo preguntarse si esta estructura minimiza los costos de coordinación o, por el contrario, incrementa la complejidad administrativa. Más instituciones no necesariamente implican mejores resultados. De hecho, uno de los principios centrales de la nueva economía institucional es que las organizaciones deben diseñarse para minimizar los costos de transacción compatibles con el logro de los objetivos públicos.
En este contexto, vuelve a surgir la pregunta central: ¿qué proporción de cada peso recaudado se traduce efectivamente en una mejora de la gestión de residuos? Para responderla no basta con conocer cuánto recauda el sistema, es indispensable estimar cuánto cuesta recaudar esos recursos, administrarlos, supervisar su ejecución y coordinar la multiplicidad de actores involucrados.
La cuestión que aquí el legislador debe tomar en cuenta es que una política ambiental puede fracasar aun disponiendo de abundantes recursos si una parte significativa de ellos se consume en sostener una estructura burocrática compleja en lugar de financiar soluciones concretas que reorienten el comportamiento ambiental de los agentes sociales y económicos. Existe, además, un costo de oportunidad que rara vez se discute. Cada peso destinado al funcionamiento administrativo del sistema es un peso que deja de invertirse en infraestructura, reciclaje, educación ambiental, valorización de residuos o innovación tecnológica. La eficiencia institucional consiste precisamente en maximizar la proporción de recursos que llega a estas actividades finales.
Existe, además, una tensión (o un posible trade-off económico) que merece atención. Mientras la prestación efectiva de los servicios de recolección, transporte y disposición continúa recayendo fundamentalmente en los gobiernos locales, la captación y la administración de una parte importante de los recursos se articulan mediante un mecanismo nacional. Esto plantea interrogantes sobre los incentivos institucionales, la asignación eficiente de recursos y el grado de autonomía local para responder a necesidades territoriales específicas. La evidencia internacional muestra que los sistemas de gestión de residuos más exitosos combinan financiamiento estable con una sólida capacidad operativa descentralizada, mecanismos claros de rendición de cuentas y esquemas de evaluación permanente del desempeño.
En economía institucional, desde Ronald Coase hasta Oliver Williamson y Douglass North, existe un amplio consenso en que el desempeño de una política pública depende no solo de los recursos movilizados, sino también del costo de coordinar, administrar, supervisar y ejecutar las instituciones encargadas de implementarla. De hecho, una de las cuestiones clave en la moderna economía ambiental del comportamiento es precisamente lograr que los agentes sociales y económicos desarrollen conductas proambientales, sustentadas en incentivos adecuados que incluso incorporen soluciones de mercado descentralizadas (una lógica consistente con los aportes desarrollados por Ronald Coase en su ya clásico teorema y posteriormente ampliados por la nueva economía institucional, donde el objetivo consiste en diseñar arreglos institucionales capaces de reducir los costos de transacción y generar incentivos eficientes para modificar el comportamiento ambiental).
Precisamente por ello, el debate debería desplazarse de la discusión sobre el monto de la contribución a la evaluación integral del sistema económico que la sustenta. La transparencia exige no solo publicar la recaudación, sino también conocer la estructura completa de costos del sistema, los criterios utilizados para distribuir los recursos, los indicadores de desempeño alcanzados y la rentabilidad social de las inversiones financiadas. La economía pública dispone desde hace décadas de metodologías suficientemente desarrolladas para responder estas preguntas mediante análisis costo-beneficio, análisis costo-efectividad, valoración económica de externalidades, evaluación de impacto y modelos de eficiencia institucional.
Los próximos pasos deberían orientarse precisamente en esa dirección. En primer lugar, y con respecto a las modificaciones de la ley en el Congreso, sugeriría que la norma se apruebe sin el tarifario, ya que aprobarla con uno equivaldría a escribir en piedra un instrumento que debe ser flexible y sujeto a evaluación de desempeño e impacto cada cierto tiempo. Ningún sistema tarifario en materia ambiental debería concebirse como definitivo. En todos los países donde estos instrumentos funcionan adecuadamente, las tarifas evolucionan conforme mejora la información disponible, cambian los patrones de generación de residuos y se acumula evidencia sobre el desempeño del propio sistema. Lo que sí puede hacer el legislador es definir los criterios y lineamientos que deben orientar la elaboración del tarifario y fijar un plazo de seis meses para que se elabore un instrumento técnicamente fundamentado y concertado. Este sería, probablemente, el punto más relevante de la discusión actual.
Lo segundo es que sería conveniente mostrar, si existe, una memoria económica que presente el análisis económico-financiero que sustenta el costo real de una gestión integral moderna de residuos sólidos, incorporando infraestructura, operación, mantenimiento, valorización y costos ambientales evitados, así como la meta de recaudación perseguida y la justificación de la estructura de contribuciones propuesta. Si tal memoria económica no existe, el punto anterior permitiría precisamente articularla y convertirla en el principal insumo técnico para la construcción del tarifario.
En tercer lugar, y como parte del proceso de definición de un marco informado que sustente la reglamentación de la ley, resulta necesario desarrollar un estudio independiente sobre la generación y composición de residuos por sectores económicos, que permita evaluar si las estructuras tarifarias vigentes o propuestas reflejan razonablemente el principio de “quien contamina paga” o si conviene evolucionar hacia mecanismos más directamente vinculados a la generación efectiva de residuos. Este tercer punto no constituye una condición necesaria para la aprobación de los cambios en la ley, pero sí debería concebirse como un proceso periódico que forme parte del reglamento de aplicación de la ley y permita revisar el tarifario con base en nueva evidencia.
En cuarto lugar, y como corolario de lo anterior, a nivel de directriz de la propia ley debería recomendarse que, dentro de un plazo de dos o tres años, se realice una evaluación de la eficiencia institucional que estime los costos de transacción de la gestión del sistema, identifique duplicidades administrativas y analice alternativas organizacionales que maximicen la proporción de recursos destinada directamente a mejorar los servicios ambientales. Al igual que el tercer punto, este último tampoco constituye una condición necesaria para la aprobación de los cambios en la ley, pero sí es un componente esencial del proceso de evaluación del desempeño y del impacto inicial de la norma.
Finalmente, el sistema debería incorporar indicadores públicos de desempeño que permitan conocer cuánto cuesta cerrar un vertedero a cielo abierto, incrementar la tasa de reciclaje, construir infraestructura de valorización o reducir las emisiones asociadas a la disposición final de residuos. Después de todo, el verdadero éxito de una política pública de esta naturaleza no debería medirse por cuánto recauda, sino por cuánto problema ambiental logra resolver con los recursos que administra.
En definitiva, la discusión no debería centrarse exclusivamente en cuánto pagan las empresas, sino en cuánto valor ambiental genera cada peso recaudado. Una política pública ambiental moderna no se legitima únicamente por la nobleza de sus objetivos, sino también por la solidez de su fundamento económico, la eficiencia de sus instituciones y la transparencia con la que transforma recursos financieros en resultados ambientales verificables.
En última instancia, el verdadero éxito de la ley no se medirá por la magnitud de la recaudación obtenida, sino por la capacidad del país para transformar esos recursos en menos vertederos a cielo abierto, mayores tasas de valorización, mejores servicios municipales y una reducción verificable de los impactos ambientales asociados a los residuos sólidos. Las políticas públicas modernas no se legitiman únicamente por la nobleza de sus objetivos, sino también por la evidencia de que funcionan.
Si la Ley 98-25 aspira a convertirse en un verdadero instrumento de transformación hacia una economía circular, que promueva comportamientos proambientales en las personas, las empresas y en general en la sociedad insular dominicana, el siguiente paso no debería ser una nueva modificación del tarifario, sino la construcción de una base sólida de evidencia económica que permita demostrar que cada peso aportado por la sociedad genera el máximo beneficio posible para el ambiente y para el bienestar colectivo, pero sobre todo, que al final la sociedad dominicana podrá abordar el desafío del manejo de sus residuos sólidos antes de entrar en la segunda mitad del siglo XXI.